案情：2003年3月11日夜12时，江苏省苏北某市公安局110值班员，接到群众举报：市区温柔发廊涉嫌卖淫嫖娼。本辖区（城区公安分局）110接警人员及时赶到温柔发廊。此时，发廊大门紧闭，公安干警带领联防队员破门而入，在温柔发廊的里间，当场将同居一床2男2女带回公安机关。经审查：李某（女，19岁，理发师）交待与徐某某（男，25岁，司机）本想发生两性关系，公安机关的介入，而未能发生。另一对男女：金某（女，21岁，理发师）与李某某（男，29岁，个体户）否认有两性关系，在公安干警的“诱惑”追问下，不情愿地承认了两人曾想发生过两性关系,也谈妥价钱。为此，城区公安分局对上述四人分别罚以3000元和5000元罚款。因金某在审查过程中，起初拒不承认卖淫，属于“认错”态度恶劣，对金某作出劳动教养6个月。同月20日，市劳教所组织“劳教”的妇女进行定期体检，在体检过程中，发现金某为处女；同时，金某也向管教干警反映：自己是受威胁利诱承认所谓的“卖淫嫖娼”的，并提出对行政处罚的申诉。城区公安分局接到市劳教所的体检报告后，当日，撤销了对金某的行政处罚决定，解除了金某的劳动教养。金某被“无故”劳教了10天，为此，金某向城区公安分局提出赔偿申请。城区公安分局接到申请后，经过集体研究，认为请求赔偿理由不成立，并认为金某是“得了便宜又卖乖”，决定重新进行调查。经所谓调查后，认为金某与李某某存在“钱色交易”，并有“口淫”与“手淫”的可能存在。故此，再次对金某作出罚款3000元和劳动教养6个月的行政处罚决定。 金某被再次劳动教养后，其父金某某聘请律师对此事进行调查取证，律师并向有关媒体公布了“处女卖淫案”调查的整个过程，《中国青年报》、《民主与法制》、《现代快报》、江苏省电视台等都先后从不同角度作了报道。在媒体的“舆论监督”下，处女卖淫案搞得“满城风雨”。金某的父亲金某某向检察机关控告公安干警涉嫌滥用职权犯罪；检察机关及时介入调查，发现“处女卖淫”的理由不合常理，对行政处罚明显不当，但其父亲金某某向检察机关控告公安干警涉嫌滥用职权行为，尚未构成犯罪。2003年9月 ，城区公安分局再次撤销了对金某的行政处罚决定，并与金某及其父亲金某某搭成赔偿35000元的协议。
　　问题提出：
　　虽然这个案例已有一个并非十分满意的结论，但从本案中，我们发现了一个不容忽视的重要问题是，当行政机关做出行政行为之后，能否再以一定的理由随时对其加以撤销呢？能否对一事反复行使行政撤销权呢？我们在法律上，又如何对这种行政撤销的行使进行必要的规范和制约呢？从社会学的视角分析，对法律上的行政撤销权的行使的控制的法理基础和现实基础是什么？从法理上，解决行政撤销权的控制问题，就有必要对行政撤销权的特征和权能及现实中困惑进行剖析，然后，再运用法理解析控制行政撤销权的依据和操作的规则（原则），最后，对构建我国的行政撤销权控制提出初步设想。这就是本文将略作探讨的涉及行政撤销权法律控制的几个基本问题。
　一、行政撤销权的特征和权能及负面效能
　　 通常讲，行政机关撤销权的行使也是出于行政管理的实际需要，且同样以公共利益的实现作为其追求的目标。行政撤销权是指行政机关消灭其所做违法或不当行政行为法律效力的权力。行政撤销权具有如下三个基本特征：一是在时间上，具有事后性。即撤销都是针对一个已经正式做出的行政行为而实施的。相对于调查权、处罚权、审批权等行政行为过程之中的权力来说，撤销权则是行政行为过程终结之后的权力。二是在主观因素上，具有主动性。即只要原行政行为存在法定的撤销事由，行政机关就可以主动地对其效力进行消灭。虽然行政相对人也可以申请行政机关做出撤销，但最终的决定权却掌握在行政机关手中。因此，如同一般的行政权一样，主动性依旧是撤销权的鲜明特征。三是在程序和内容上，具有局限性。即行政机关只有依据法定事由并按照法定程序才能做出撤销。虽然行政机关可以根据自己的自由裁量对原行政行为进行撤销，但这种权力也绝不是没有限度的，法定事由、法定程序即是阻止撤销权恣意行使的必要手段。　一般来说，行政撤销权的行使具有以下两项积极的功能：一是自我纠错功能。当行政机关发现原行政行为存在违法或不当情形而进行撤销时，就等于行政机关已经基于其内心真诚的反省而主动地纠正了自身的错误。这种纠错不仅及时地减少了违法行为所造成的社会危害，而且还维护了法治社会中依法行政原则的纯洁性。当行政机关的“知错就改”被相对人所接受时，其自身的形象和权威便会得到改善和加强，社会成员对行政机关的认同感也会有所增强。二是防止争讼功能。当行政行为存在违法或不当情形侵犯到行政相对人或其他利害关系人的合法权益时，后者就必然会通过各种救济途径来寻求保护。正如西哲弗洛姆所言：“（只有）通过对权力说‘不’的不从行为，人才能成为自由的人。”[1]毕竟，在现代法治社会，希冀行政相对人对行政机关所做的违法行为一味地容忍和继受既不合乎道德要求也不可能成为现实。因此，在违法或不当行政行为的背后往往预示着大量争讼的产生。然而，任何争讼的解决都需要耗费相当多的社会资源。如果行政机关在事后能及时地消除其行为的违法或不当，则这种潜在的纠纷就能够得到妥善地化解，从而预防大量争讼的发生。　
　　但行政撤销权的行使在为社会带来上述益处的同时，也会造成一系列的负面效能。尤其是当行政机关的撤销权缺乏应有的法律控制时，这种危害更甚。大体上来说，行政撤销权的负面效能主要体现在以下三个方面：　一是打破了法律的安定性。“金某处女卖淫案的行政处罚决定的反复撤销”，可以说对“法治”的亵渎。在现代社会，维护法的安定性是法治原则的必然要求。德国学者拉德布鲁赫曾言：“正义、合目的性和法的安定性是法理念的三大要素。”[2]由于行政机关与公民之间接触的机会最多，对公民权利、义务所产生的实际影响也最大，因而行政应当更多地承载起维系法安定性的使命。当行政行为已经正式做出甚至延续很长一段时间以后，如果行政机关仍然有权随意对其加以撤销，就会破坏既存的社会关系和社会秩序，从而直接威胁到法律的安定性。二是受益人的信赖利益可能被侵害。维护公民的信赖利益已经成为现代法治发展的潮流，其具体表现就是信赖保护原则已上升为各国行政法的基本原则。当行政机关作出授益行政行为之后，相对人即会获得某种特定的利益，且受益人往往也会信赖该行为的有效而有所作为。如果行政机关机械地按照依法行政原则而撤销该授益行政行为，则意味着对相对人已获利益的剥夺。可见，不受制约的撤销权必然会侵犯到相对人基于对已做出行政行为的合理预期而产生的信赖利益。　三是削弱了对行政活动随意性的制约。金某“处女卖淫”案的行政处罚决定的反复撤销，显示了公安机关在行政执法的随意性。如同一个普通的民事行为一样，凡经过正当行政程序而做出的行政行为也可以被视为行政机关对行政相对人及社会的庄重承诺。基于“承诺须依诚信履行”的法理念，行政机关也必须信守自己的承诺而不得翻供。如果行政机关反复无常、不讲信用，甚至随心所欲地改变已经做出的行政行为，则其“法律无赖”的形象必将大大降低其自身的权威。由此可见，行政机关的撤销权如果得不到应有的节制，则其行使会对行政恣意、专断起到推波助澜的作用。
　　 二、行政撤销权控制的法理依据
　　行政管理所追求是积极效能的充分发挥和降低负面效能的产生，正是由于行政撤销权的行使具有双重效用，因而对其进行控制就显得十分必要。在大陆法系国家和地区的行政法学理上，行政行为的不可改变力即是限制行政撤销权行使的理论依据。虽然早期行政法学理对行政行为是否具有这一效力还存在“否定说”、“肯定说”及“折衷说”之分，[3]但在当今行政法学理及立法上，行政行为不可改变力的存在却也成为一个不争的事实。例如，日本行政法学理即认为，不可改变力是指“有权机关一旦就争讼裁决行为等做出判断，自己便不能依职权撤销、变更该判断的效力”。[4]我国台湾地区学者也认为，不可改变力“对官署言，谓一旦决定之事件，视为就其内容已为最终之决定，官署对于同一事件，不得再为审理变更之效力。”[5]大陆学者则普遍认为，不可改变力意指“行政主体不得任意变更、撤销或废止所作的行政行为，又称一事不再理”。[6]这些概念的具体表述虽各有不同，但它们都表达了这样一种观念：已成立的行政行为具有限制行政机关依职权随意对其进行改变的效力。当然，不可改变力并不意味着行政行为就绝对不能改变，而是指禁止毫无理由和不守程序的任意改变。　行政行为不可改变力的有无不仅仅关系到法律的安定与进步、社会公益及公民私益的维护，更为重要的是，它还直接反映了两种迥然不同的法治观念。对于处在社会转型期的当代中国而言，从法观念的视角解读行政行为的不可改变力或许更具有现实意义。本文分析是沿着下面两组相对应的观念而展开的：　
　　一是严格法治主义与机动法治主义。严格法治主义强调法律的纯洁性，它要求任何行为都要恪守法律条文的明确规定，凡是与法律条款不相符合的活动无论何时都必须得到纠正。具体到行政法领域而言，在行政行为已经做出之后，只要行政机关发现其存在违法的情形或出现了客观情势的变迁，就应当及时且毫不犹豫地对其加以改变。行政机关通过这种“推倒重来”，使得行政行为的合法状态得以延续，进而促使法治精神贯彻实现。严格法治主义是法治的古典形态，它体现了浓厚的理想主义色彩。机动法治主义在强调法律至上性的同时，十分注重各种利益之间的平衡与协调。除了合法性之外，法律安定、信赖保护等要素都是其关切的对象。具体就行政法而言，当行政行为按照一定的程序做出之后，行政机关就要受到其自身言行的约束。“经过程序认定的事实关系和法律关系，都被一一贴上封条，成为无可动摇的真正的过去。”[7]即便行政机关事后发现行政行为瑕疵情况的存在，也不能随意地宣称已经过的程序不算数而要从头再来。否则，任何一个理性的相对人都无法依据法律去合理地预测其行为的结果，也无法就行政机关对自身行为的态度做出可靠的判断，最终必然会导致相对人对行政机关的信任危机。机动法治主义正是通过限制行政机关的这种任意性的“推倒重来”，达到排除恣意、促使政府守法并保障相对人信赖利益的目的，进而加快法治的实现进程。它是现代社会利益多元化倾向在法律上的集中反映，体现了强烈的现实主义色彩。　......

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